優(yōu)選答案美國司法審查制度考察概要
作者：王振宇 發(fā)布時(shí)間：2003-04-21 14:35:56
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AD IN PAGE 不久前，筆者與由中國政法大學(xué)教授馬懷德、劉莘、國家行政學(xué)院教授楊小軍、全國人大法工委國家法室主任陳斯喜、國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司司長青鋒組成考察團(tuán)赴美考察，與美國哥倫比亞大學(xué)Peter·strawss教授、耶魯大學(xué)Jerry·Mashaw教授等知名學(xué)者、聯(lián)邦上訴法院William·Bryson法官等進(jìn)行座談。中方專家介紹了我國學(xué)界起草的行政訴訟法修改稿涉及到的重要專題，美方專家介紹了美國司法審查制度的有關(guān)情況。司法審查在美國是一套成熟的制度，在促進(jìn)法治和維護(hù)自由、權(quán)利方面發(fā)揮出巨大的威力，雖然該制度所具有的民族、歷史和文化的獨(dú)特烙印，決定了我們?cè)诟倪M(jìn)行政訴訟制度時(shí)不能照搬照抄，但其制度理念、原則甚至規(guī)則作為人類法治文明的成果，值得我們吸收借鑒。
一、司法審查的門檻
司法審查的門檻即行政訴訟的受理?xiàng)l件，指的是一個(gè)爭議符合哪些條件才能成為法院可以審理的行政案件。美國進(jìn)入20世紀(jì)以后，行政權(quán)的不斷膨脹，使“三權(quán)分立”這一憲政基石一度動(dòng)搖，自由和人權(quán)受到威脅，為維持權(quán)力平衡和權(quán)利保障之需要，司法對(duì)行政加強(qiáng)了控制的力度，其重要表現(xiàn)之一，降低司法審查的門檻，讓起訴變得更加容易。具體有以下三方面的內(nèi)容：
?。ㄒ唬┍辉V行為標(biāo)準(zhǔn)：從不可審查的假定到可審查的假定
20世紀(jì)以前，法院基于對(duì)“三權(quán)分立”原則的嚴(yán)格解釋，為避免干預(yù)行政，在行政案件的受理上持不可審查的假定立場，即私人只能對(duì)法律規(guī)定可以起訴的行政行為提起訴訟，法律對(duì)于行政行為是否可訴未作規(guī)定的，法院應(yīng)作不可訴的推定。20世紀(jì)，法院放棄了不可審查的假定，將可審查的假定確立為受理行政案件的指南，即在法律對(duì)行政行為是否可訴未作規(guī)定的，應(yīng)作可訴的假定。那么，有什么理由支持可審查的假定呢？最高法院判例揭示了兩點(diǎn)理由，第一，“確認(rèn)法律授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力范圍的責(zé)任，是一個(gè)司法職能?！币簿褪钦f，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力有多大，不能由行政機(jī)關(guān)自己做最終判斷，而應(yīng)由司法來最終決定；第二，“國會(huì)建立法院審理侵害人民權(quán)利的案件和爭議，不問這種侵害是來自私人的不法行為，或由于行使沒有授權(quán)的行政行為。”也就是說，按照憲法關(guān)于司法權(quán)的規(guī)定，法院有權(quán)審理一切案件和爭議，而不看涉及到誰。
在可審查的假定之下，法院受理案件沒有正面障礙，而主要看是否屬于排除司法審查的事項(xiàng)。按照美國行政程序法第701節(jié)規(guī)定，排除司法審查的事項(xiàng)有法律排除司法審查的行為和自由裁量行政行為，除此之外，美國聯(lián)邦法院認(rèn)為以下事項(xiàng)在性質(zhì)上不宜進(jìn)行司法審查：國防、外交行為、政治任命、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部事務(wù)、涉及國家安全的行為、司法部的追訴行為。
與擴(kuò)大受案范圍的努力相一致，法院在界定排除司法審查事項(xiàng)時(shí)，往往持嚴(yán)格解釋標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于法律排除司法審查的行為，最高法院認(rèn)為，只有在法律規(guī)定達(dá)到“明白的和令人信服”的程度時(shí)，才能排除司法審查。關(guān)于自由裁量行政行為，法院借助于行政程序法第706節(jié)規(guī)定的授權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制，大大縮小了行政程序法第701節(jié)關(guān)于自由裁量行為排除司法審查之規(guī)定的適用余地。所謂的排除事項(xiàng)都不是絕對(duì)的排除，如果當(dāng)事人以損害其重大利益或者憲法上的基本權(quán)利為由起訴，法院也應(yīng)受理。比如，據(jù)Bryson法官介紹，行政官員對(duì)于行政機(jī)構(gòu)對(duì)其采取的懲罰行為如停薪兩周以上、解雇等行為不服，可以向其工作地法院提出上訴。未獲得行政職務(wù)任命者一般無權(quán)起訴，但如果其認(rèn)為其未獲任命的理由是因?yàn)樽约菏呛谌?，違反憲法上的平等保護(hù)，則起訴可以受理。
值得注意的是，美國的受案范圍不但包括裁決（即具體行政行為），也包括規(guī)章（即抽象行政行為），對(duì)于受理規(guī)章的理由，美方專家的看法基本一致。David教授認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)都有擴(kuò)大自己權(quán)力的傾向，僅有政治制衡是不夠的，司法審查的關(guān)鍵作用在于抑制這種傾向，并令行政當(dāng)局真正負(fù)起責(zé)任。美國行政法的關(guān)鍵在于問責(zé)制。聯(lián)邦政府發(fā)布規(guī)章時(shí)須闡明原因，而且預(yù)測(cè)所能達(dá)到的效果，但往往會(huì)出現(xiàn)意想不到的情況，對(duì)此，政治審議很難解決，而司法審查則可以提供出路。Jerry·Mashaw教授認(rèn)為，賦予法官審查抽象行政行為的權(quán)力有一個(gè)重要理由，法官在解釋法律方面比行政官更有優(yōu)勢(shì)。在美國，對(duì)正當(dāng)程序的重視程度往往超過對(duì)專業(yè)知識(shí)的重視，而法官所處的地位中立、獨(dú)立，更符合正當(dāng)程序的要求。當(dāng)然，即使不承認(rèn)規(guī)章屬于行政訴訟受案范圍，在具體案件中也涉及到對(duì)作為政府行為依據(jù)的規(guī)章，法院也可以做一定的審查，但這種審查與將作為訴訟對(duì)象的審查不可同日而語。Bryson法官認(rèn)為，司法審查是根據(jù)國會(huì)授權(quán)的立法嚴(yán)格進(jìn)行的，但要判斷一個(gè)行政決定是否合法，行政當(dāng)局不是最好的評(píng)斷人。
?。ǘ┰尜Y格標(biāo)準(zhǔn)：從權(quán)利損害到法律利益損害
歸納起來，原告資格標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)向法律利益損害標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。1946年行政程序法出臺(tái)前，法院堅(jiān)持權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)事人只有法定權(quán)利受到行政行為侵害時(shí)才有起訴資格，其他利益受到損害時(shí)，沒有原告資格。1946年行政程序法出臺(tái)后，法院以法律利益損害標(biāo)準(zhǔn)界定原告資格，即當(dāng)事人在法律保護(hù)的利益受到行政行為侵害時(shí)，具有起訴資格。1970年，最高法院將此標(biāo)準(zhǔn)概括為雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，即憲法層次的標(biāo)準(zhǔn)和法律層次的標(biāo)準(zhǔn)。第一，當(dāng)事人提出的訴訟要符合根據(jù)憲法規(guī)定的“案件”或“爭議”，而只要被挑戰(zhàn)的行為對(duì)當(dāng)事人“產(chǎn)生了事實(shí)上的損害”即構(gòu)成“案件”或“爭議”；第二，被侵害的利益在法律保護(hù)的范圍之內(nèi)。與擴(kuò)大原告范圍的政策相適應(yīng)，法院對(duì)“法律保護(hù)”持寬泛的解釋標(biāo)準(zhǔn)，受到法律保護(hù)的權(quán)利不僅限于法律明確設(shè)定的權(quán)利，而且包括法律所明示或隱含調(diào)整意圖的利益。
以上是對(duì)原告資格發(fā)展的粗線條概括，實(shí)踐中的情況并非一目了然，據(jù)美方專家介紹，原告資格問題已經(jīng)被搞得非常復(fù)雜，聯(lián)邦最高法院在起訴資格方面的判例時(shí)而出現(xiàn)彼此矛盾或前后不一致的情況。據(jù)說，法院并不希望界定標(biāo)準(zhǔn)（包括前述受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)）太明確，比較模糊的標(biāo)準(zhǔn)使得法院有一定的回旋余地，可以避免法院介入敏感的社會(huì)、政治問題。
我方起草的行政訴訟法修改稿在原告資格的規(guī)定中增加了公益訴訟的規(guī)定，因此，我們請(qǐng)美方專家介紹了美國的相應(yīng)情況。美國沒有在法律上規(guī)定公益訴訟這種形式，但法院判例創(chuàng)造了“私人檢察總長”理論：為保護(hù)公共利益，國會(huì)既可以授權(quán)檢察總長，也可以授權(quán)私人對(duì)行政行為申請(qǐng)司法審查，這里的私人就起到了檢察總長的作用。根據(jù)這項(xiàng)理論，競爭者、環(huán)境消費(fèi)者等當(dāng)事人可以對(duì)不法行政決定提起訴訟。應(yīng)當(dāng)注意一點(diǎn)，這里的“私人”并不是“任何人”，也就是說原告資格并沒有放寬到?jīng)]有限制的程度，起訴人仍須具有一般人所沒有的特定損害（仍應(yīng)符合法律利益損害標(biāo)準(zhǔn)）。
（三）適格被告：取消“主權(quán)豁免”原則
美國法制源于英國普通法，英國長期奉行的“主權(quán)豁免”原則在美國也根深蒂固。該原則在司法審查上表現(xiàn)為：司法審查不能以國家和政府為被告，只能以官員個(gè)人為被告。這種狀況直到1976年修改聯(lián)邦行政程序法才有了轉(zhuǎn)變。該法明確放棄了“主權(quán)豁免”原則，并規(guī)定：“在沒有能夠適用的特定的法定審查程序時(shí)，司法審查的訴訟可以對(duì)美國、對(duì)機(jī)關(guān)以及以其機(jī)關(guān)名稱或者適當(dāng)?shù)墓賳T提起?！?br />
據(jù)美方專家介紹，適格被告在美國已不成問題，實(shí)踐中因錯(cuò)列被告而敗訴者幾乎不存在。之所以如此，主要有三個(gè)原因，第一，如上所述，修改后的行政程序法規(guī)定了很寬的被告資格范圍，原告可以在起訴行政機(jī)關(guān)、官員甚至美國政府之間作出選擇，為了保險(xiǎn)起見，原告可以將他們?nèi)袨楸桓?；第二，辯護(hù)制度。無論被告是哪個(gè)行政部門，代表政府進(jìn)行辯護(hù)的律師都是司法部統(tǒng)一派出，被告是誰不重要，只要原告勝訴，執(zhí)行沒有問題；第三，即便原告所列被告錯(cuò)誤，則法庭書記官會(huì)修改為正確的被告，也就是說，在美國，法庭有義務(wù)指出正確的被告。
二、司法審查的范圍
所謂司法審查的范圍指的是司法審查的程度或深度。司法審查的范圍與審查標(biāo)準(zhǔn)是相互對(duì)應(yīng)的，審查標(biāo)準(zhǔn)高，則審查程度深，反之則淺。按照美國行政法理論的傳統(tǒng)分類，司法審查所針對(duì)的問題被區(qū)分為事實(shí)問題和法律問題，分別適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。在事實(shí)問題上，行政官員具有技術(shù)和專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，要求法官作出比行政官員更合理的事實(shí)裁定，顯然超出了他們的能力范圍，這注定法院在此領(lǐng)域只能進(jìn)行有限程度的審查；在法律問題上，法官以法律知識(shí)見長，他們有能力進(jìn)行更深程度的審查，甚至可以以自己對(duì)法律問題的理解代替行政機(jī)關(guān)的理解。
?。ㄒ唬┦聦?shí)問題的審查范圍
事實(shí)問題的審查包括三個(gè)層次的標(biāo)準(zhǔn)：實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和重新審查標(biāo)準(zhǔn)。按照美國行政程序法規(guī)定，實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)用于按照正式程序作出的事實(shí)裁定。所謂實(shí)質(zhì)性證據(jù)又稱為合理證據(jù)，指的是法院出于對(duì)行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)的尊重，只審查行政機(jī)關(guān)的證據(jù)判斷是否合理，如果沒有明顯的不合理，即滿足了實(shí)質(zhì)性證據(jù)要求。行政程序法上規(guī)定的專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)都是濫用自由裁量權(quán)，專橫、任性是濫用自由裁量權(quán)的兩種方式。濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于依非正式程序作出的事實(shí)裁定。一般認(rèn)為，濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)要比實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)寬松一些，但實(shí)際上很難講，因?yàn)閮烧咧挥行问缴系膮^(qū)別，而無本質(zhì)差異，兩者都以合理性為基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)性證據(jù)要求證據(jù)要合理，明顯的不合理的證據(jù)不能通過司法審查，而明顯不合理就是濫用自由裁量權(quán)。在實(shí)踐中，兩種標(biāo)準(zhǔn)的界線越來越模糊，出現(xiàn)了融合趨勢(shì)。重新審理標(biāo)準(zhǔn)指的是，法院置行政機(jī)關(guān)的事實(shí)裁定于不顧，獨(dú)立地對(duì)事實(shí)問題作出判斷。此標(biāo)準(zhǔn)審查程度較深，但應(yīng)用范圍很窄，限于特定的例外情形，如行政機(jī)關(guān)作出的涉及當(dāng)事人憲法上權(quán)利的事實(shí)裁定。
?。ǘ┓蓡栴}的審查范圍
法律問題包括法律解釋和法律適用兩個(gè)步驟，法律解釋是對(duì)法律含義的一般理解；法律適用是將抽象的一般規(guī)定應(yīng)用于具體事件。法律解釋是脫離具體事實(shí)的邏輯運(yùn)算，是單純的法律問題，法院可以充分行使最終的解釋權(quán)。法律適用既有法律問題，也有事實(shí)問題，二者之中事實(shí)認(rèn)定的分量更重，因此其審查標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于事實(shí)裁定的審查標(biāo)準(zhǔn)。
（三）司法審查范圍的相互接近
據(jù)美方專家介紹，實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的適用經(jīng)歷了由寬松到嚴(yán)格的過程，在此過程中，事實(shí)問題審查范圍得到加深。在早期，法院只看行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的證據(jù)是否可以定案，而對(duì)案卷中存在的其他相反證據(jù)視而不見。過于寬松的標(biāo)準(zhǔn)容易放縱行政違法和濫用權(quán)力，因此行政程序法專門針對(duì)這種情況作出規(guī)定，要求法院“應(yīng)當(dāng)審查全部記錄，或記錄中為一方當(dāng)事人所引用的部分”，對(duì)所有的證據(jù)進(jìn)行全面審查。目前的實(shí)質(zhì)性證據(jù)有兩層含義：一是法院尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，只要行政機(jī)關(guān)的事實(shí)裁定具有足夠合理性，即便法院認(rèn)為自己還可以作出更好的裁定，也不能以自己的判斷取代行政機(jī)關(guān)的判斷。二是法院不放棄審查責(zé)任，法院必須要分析案卷中的全部證據(jù)，特別要“考慮記錄中任何減少它的證明力的因素”，然后，以一個(gè)理性人的標(biāo)準(zhǔn)衡量事實(shí)裁定是否合理。
法律問題方面的變化則正相反，在法律適用上自不消說，已經(jīng)采取與事實(shí)問題同樣的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。在法律解釋上，自二十世紀(jì)八十年代，司法審查標(biāo)準(zhǔn)也開始放松。最高法院在審理著名的Chevron案中提出：“法院不能以自己對(duì)法律的解釋代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋”，美方專家認(rèn)為，Chevron案標(biāo)志著法律問題的審查范圍與事實(shí)問題的審查范圍趨同。
?。ㄋ模┮?guī)章的司法審查范圍
中方學(xué)者認(rèn)為，抽象行政行為對(duì)人民權(quán)利的影響，無論從哪個(gè)角度看，都遠(yuǎn)比具體行政行為來得強(qiáng)烈而巨大，為救濟(jì)權(quán)利有必要借修改行政訴訟法的機(jī)會(huì)而納入受案范圍。美國自1946年行政程序法公布以來，行政規(guī)章即成為司法審查的訴訟對(duì)象，這方面積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，我們有必要了解這方面的情況。
據(jù)美方專家介紹，規(guī)章與裁決在審查范圍上相同，因此在審查標(biāo)準(zhǔn)上也與裁決的審查標(biāo)準(zhǔn)相同，具體說，按正式程序制定的規(guī)章適用實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，按非正式程序制定的規(guī)章適用濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。如果規(guī)章影響公民的重大憲法權(quán)利，則適用重新審理標(biāo)準(zhǔn)。法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)章違法，可以直接判決撤銷。
來源：人民法院報(bào)