房地產(chǎn)是周期之母，事關(guān)國(guó)計(jì)民生。住房制度則是一國(guó)之重器。有因必有果，有什么樣的政策和制度，就有什么樣的房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)果，住房制度是深植于一國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的基因密碼。
當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問(wèn)題，很大程度上跟我國(guó)基本住房制度有關(guān)，而促進(jìn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，則根本上取決于住房制度改革和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。我們經(jīng)過(guò)近半年的研究策劃，試圖采用廣泛的國(guó)際視野、豐富的歷史資料、扎實(shí)的數(shù)據(jù)邏輯，系統(tǒng)客觀分析代表性經(jīng)濟(jì)體的住房制度和運(yùn)行邏輯，包括德國(guó)、美國(guó)、日本、新加坡、英國(guó)等。本期以創(chuàng)造高住房自有率奇跡的新加坡為例，探究“居者有其屋”的成功之路。
新加坡是“居者有其屋”的成功踐行者，不僅解決了自治初期的“房荒”問(wèn)題，還形成了“廉租房—廉價(jià)組屋—改善型組屋—私人住宅” 的階梯式供應(yīng)體系，住房自有率更高達(dá)90.9%，成為世界上擁屋率最高的國(guó)家之一。短短半個(gè)世紀(jì)，新加坡如何從“貧民窟”華麗轉(zhuǎn)身為解決國(guó)民住房問(wèn)題的“全球典范”？新加坡又能為我國(guó)住房制度改革提供怎樣的借鑒經(jīng)驗(yàn)？
建國(guó)后短短30年，新加坡就從第三世界成功躋身第一世界。1959年自治初期，新加坡國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一片蕭條，人均GDP僅為1309.8新元，失業(yè)率高達(dá)13.2%，時(shí)任總理的李光耀積極推進(jìn)改革，并在脫離馬來(lái)西亞后轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略。此后經(jīng)濟(jì)在短時(shí)間內(nèi)迅速騰飛，1970年獲稱“亞洲四小龍”之一，1995年跨入“發(fā)達(dá)國(guó)家”隊(duì)列，2014年成為全球第四大國(guó)際金融中心。GDP從1960年的21.6億新元增長(zhǎng)至2017年的4472.8億新元，年均增速高達(dá)9.8%，人均可支配收入水平從1960年的1312.4新元增至2017年的76863.4新元，年均增速為7.4%；失業(yè)率從1959年的13.2%下降至2017年的2.8%，而早在20世紀(jì)70年代后期便已降至3%以下，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。
新加坡在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的同時(shí)，更以其“居者有其屋”的住房制度成為全球典范。作為一個(gè)資源極度稀缺的小島國(guó)，新加坡國(guó)土總面積僅有719.9平方公里，相當(dāng)于北京的1/23左右，總?cè)丝?61.2萬(wàn)，約為北京的1/4,人口密度高達(dá)7796人/平方公里，是全球僅次于中國(guó)澳門和摩洛哥的高人口密度國(guó)家（地區(qū)）。在這樣一個(gè)“人多地少”的國(guó)家，住房自有率卻高達(dá)90.9%，僅次于羅馬尼亞的96%，位列世界第二。新加坡也因此被公認(rèn)為全世界解決住房問(wèn)題最好的國(guó)家之一，人均居住面積從自治之初的不足6平提高至2015年的27.6平；套戶比在1985年達(dá)到1后一直穩(wěn)定在1以上；住房自有率在2001年達(dá)到歷史高點(diǎn)93.1%，此后一直維持在90%左右。
房?jī)r(jià)合理穩(wěn)定是新加坡房地產(chǎn)市場(chǎng)的又一大亮點(diǎn)。整體來(lái)看，新加坡名義房?jī)r(jià)在1998-2017年僅上漲了41.1%，同期美、法、英、中國(guó)香港上漲了122.5%、160.4%、234.0%和149.2%。分市場(chǎng)來(lái)看，一是政府主導(dǎo)的組屋市場(chǎng)，價(jià)格十分低廉，多年來(lái)房?jī)r(jià)收入比維持在4-5左右，由于其覆蓋率高達(dá)82%，大多數(shù)新加坡家庭購(gòu)房壓力很??；二是普通開(kāi)發(fā)商提供的私人住宅，房?jī)r(jià)收入比約為21，遠(yuǎn)低于中國(guó)香港、北京和上海，但由于私宅主要面向18%左右的高收入群體及外國(guó)人，實(shí)際負(fù)擔(dān)的房?jī)r(jià)收入比遠(yuǎn)低于21，故無(wú)論是中低收入家庭還是高收入群體購(gòu)房壓力均較小。
早在20世紀(jì)五六十年代，新加坡也曾面臨嚴(yán)重的“房荒”問(wèn)題，人均居住面積不足6平米，居住環(huán)境極差。時(shí)任總理的李光耀面臨的首要任務(wù)就是解決日趨嚴(yán)重“房荒”問(wèn)題，其秉持“有恒產(chǎn)者有恒心”的儒家思想，將“居者有其屋”作為新加坡的基本國(guó)策之一。短短半個(gè)世紀(jì)，從滿足“低收入家庭—中等收入家庭—高收入家庭”、從滿足“基本自住需求—實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)自有—提升住房質(zhì)量”，循序漸進(jìn)，形成“廉租房—廉價(jià)組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯式供應(yīng)體系，幫助90%以上國(guó)民實(shí)現(xiàn)了安居夢(mèng)。新加坡現(xiàn)任總理李顯龍自豪宣稱：“放眼世界，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家擁有如此全面的公共住屋計(jì)劃，而新加坡也是全球擁屋率最高的國(guó)家之一”。
新加坡如何從“貧民窟”華麗轉(zhuǎn)身為解決國(guó)民住房問(wèn)題的“全球典范”？作為“居者有其屋”的成功踐行者，新加坡又能為我國(guó)住房制度改革提供怎樣的借鑒經(jīng)驗(yàn)？本文回顧了新加坡自治以來(lái)住房制度的演變歷程，并深入剖析了“居者有其屋”計(jì)劃成功背后的四大制度基礎(chǔ)，旨在為我國(guó)當(dāng)前的住房制度改革總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。
新加坡住房制度的四大支柱
2.1 土地制度：國(guó)有為主，無(wú)土地財(cái)政
新加坡現(xiàn)行的土地制度受英國(guó)影響較大，很多規(guī)則和制度是以殖民期間英國(guó)的法律和慣例為基礎(chǔ)、結(jié)合本國(guó)國(guó)情修改而來(lái)，因此在土地產(chǎn)權(quán)、土地登記等方面與英聯(lián)邦其他國(guó)家大致相似，如中國(guó)香港等。
2.1.1 強(qiáng)制征地、低價(jià)補(bǔ)償，土地以國(guó)有為主
新加坡近九成土地為國(guó)家所有，政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)土地市場(chǎng)。新加坡土地所有權(quán)主要分為國(guó)有、公有和私有三種，其中國(guó)有和公有土地均歸國(guó)家所有，合計(jì)占比87%，私有土地僅占13%。國(guó)有土地由土地管理局（The Singapore Land Authority，簡(jiǎn)稱“SLA”）直接管理，占比約59%；公有土地由半官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，如市區(qū)重建局（Urban Redevelopment Authority，簡(jiǎn)稱“URA”）、HDB、交通局、裕廊工業(yè)集團(tuán)、民航局等，占比約29%；其余土地均為私人所有。國(guó)有主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)制度使得政府在土地規(guī)劃、利用與經(jīng)營(yíng)上擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)。
兩權(quán)分離，招標(biāo)和拍賣是土地出讓的主要方式。除少量自由保有（少數(shù)富裕家庭和原住民持有）和永久產(chǎn)權(quán)（極少數(shù)個(gè)人持有）土地外，新加坡土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有，使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓。由于住宅用地極其有限，僅占國(guó)土面積的14%，占城市建設(shè)用地的18.8%，遠(yuǎn)低于西雅圖（57%）、倫敦（36%）及北京（36%）等城市，新加坡政府主要以招標(biāo)和拍賣形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)（住宅為99年，工商業(yè)60年），并對(duì)每一塊土地的買賣進(jìn)行嚴(yán)格審查。
新加坡政府可強(qiáng)制低成本征地?！皣?guó)家利益優(yōu)于個(gè)人利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展先于人權(quán)保障”的價(jià)值定位貫穿新加坡土地征收制度。1966年頒布的《土地征收法》明確規(guī)定，當(dāng)某一土地符合以下條件即可被政府強(qiáng)制收歸國(guó)有：（1）公共利益需要；（2）經(jīng)國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)批準(zhǔn)的任何個(gè)人、團(tuán)體或法定機(jī)構(gòu)為公共利益，需要征用為某項(xiàng)工程或事業(yè)所用；（3）作為住宅、商業(yè)或工業(yè)區(qū)加以利用。由于“公共利益”范圍較廣，政府強(qiáng)制征地權(quán)很大，這也是新加坡國(guó)有土地能夠大幅提升的關(guān)鍵，1960年國(guó)有土地占比僅為44%，而目前已高達(dá)90%。此外，征地補(bǔ)償成本較低，政府認(rèn)為“公共基礎(chǔ)設(shè)施為土地增值帶來(lái)了大部分升值，應(yīng)歸屬國(guó)家，故當(dāng)政府征地用于公共建設(shè)時(shí)，賠償額應(yīng)基于毫無(wú)基礎(chǔ)設(shè)施的原始未開(kāi)發(fā)土地價(jià)格”，1988年前被限制在1973年的市價(jià)或總統(tǒng)宣布收購(gòu)之日的市值（兩者取其低），此后“市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，直至2007年才被確定為征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值?？紤]到新加坡土地資源極其稀缺的基本國(guó)情，提升國(guó)有土地占比有利于稀缺土地資源的集約化運(yùn)作，而低價(jià)補(bǔ)償則保證了政府低成本拿地。
2.1.2 低價(jià)轉(zhuǎn)讓、優(yōu)先供給，保障組屋量足價(jià)廉
政府以低價(jià)將土地轉(zhuǎn)讓給HDB，是組屋快速建設(shè)、價(jià)格低廉的基礎(chǔ)。一是保證組屋建設(shè)用地充足：新加坡早期的土地征用由HDB負(fù)責(zé)，可根據(jù)組屋建設(shè)需要強(qiáng)制征用私有土地，HDB有充足的土地大量建設(shè)組屋；征地權(quán)后雖收至SLA，但HDB仍可從SLA購(gòu)買大量公共建設(shè)用地；二是低地價(jià)保障組屋低售價(jià)：《土地征用法》將土地征收補(bǔ)償款固定在1973年11月13日的標(biāo)準(zhǔn)，并在以后的十幾年里保持不變，故政府可以遠(yuǎn)低于市價(jià)的成本獲得土地，大大降低了組屋建造的成本，保證了HDB可以遠(yuǎn)低于私人住宅的價(jià)格出售組屋，滿足更多中低收入家庭住房需求。
2.1.3 政府與土地的關(guān)系：不依賴土地財(cái)政
新加坡沒(méi)有土地財(cái)政，土地出讓金在政府財(cái)政收入中占比較低。2017年，新加坡土地出讓金在政府總財(cái)政收入中占比約為12%，若加上房地產(chǎn)相關(guān)稅收，合計(jì)僅為21%。同樣是實(shí)施土地公有制的中國(guó)香港和內(nèi)地，土地出讓金在政府財(cái)政收入中占比極高：2017年中國(guó)內(nèi)地地方政府52%的財(cái)政收入來(lái)自于賣地和房地產(chǎn)相關(guān)稅；中國(guó)香港為27%。
兩大因素是主因：一是不能依賴土地財(cái)政：土地資源極為稀缺，依靠土地財(cái)政不可持續(xù)；二是無(wú)需依賴土地財(cái)政：政府財(cái)政收支平衡，資金缺口小。
（1） 土地資源稀缺，無(wú)法依賴土地財(cái)政
新加坡國(guó)土面積小、土地利用率高，賣地不可持續(xù)。新加坡國(guó)土面積721.5平方公里，僅相當(dāng)于北京兩個(gè)豐臺(tái)區(qū)大小，土地資源極其稀缺；國(guó)有土地利用率已高達(dá)82.4%，未來(lái)可供開(kāi)發(fā)空間極小。因此，自然條件的約束使得新加坡政府不具備賣地的基本前提。新加坡土地出讓金收入從2006年的63.4億新元增長(zhǎng)至2013年高點(diǎn)的184.1億新元后一路下滑，2017年僅為128.8億新元，在政府總收入中占比僅為12%。
土地出讓金直接納入國(guó)家儲(chǔ)備金，本屆政府無(wú)支配權(quán)，賣地動(dòng)機(jī)不足。新加坡政府認(rèn)為，不能僅使一代人從土地資源中獲益，子孫后代都應(yīng)享有收益權(quán)，故土地出讓金收入并不直接編入政府財(cái)政預(yù)算，而是以國(guó)家儲(chǔ)備金形式進(jìn)行長(zhǎng)期投資。反觀我國(guó)的土地財(cái)政，主要是地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，且土地出讓金直接進(jìn)地方政府財(cái)政收入，導(dǎo)致地方政府高度依賴土地出讓收入維持財(cái)政支出。
大量土地以低價(jià)轉(zhuǎn)讓給HDB建設(shè)組屋，賣地收入較少。為支持組屋建設(shè)，新加坡政府以極低價(jià)格將土地使用權(quán)出讓給HDB，而組屋覆蓋率高達(dá)82%，占用大量土地資源，政府無(wú)法通過(guò)高價(jià)賣地獲取大量收入。
（2） 財(cái)政常年盈余，無(wú)需依賴土地財(cái)政
新加坡秉承“以收定支、審慎理財(cái)”的財(cái)政預(yù)算原則，嚴(yán)控收支均衡。長(zhǎng)期的殖民統(tǒng)治和建國(guó)初期的艱難歷史使得新政府始終居安思危，害怕受制于人，故在國(guó)家憲法及有關(guān)法律中對(duì)預(yù)算編制、財(cái)政儲(chǔ)備使用等均做出明確規(guī)定，嚴(yán)控財(cái)政預(yù)算均衡。從1965年8月至今的50多年里，新加坡政府在絕大多數(shù)年份均能實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。即使向世界銀行及亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款，并非財(cái)政赤字，而是向外人證明新加坡的預(yù)算信譽(yù)，從而吸引跨國(guó)公司投資。曾任新加坡財(cái)政部部長(zhǎng)的嚴(yán)崇濤認(rèn)為：“財(cái)政預(yù)算平衡是新加坡貨幣穩(wěn)定的最好保障”。
①收入端：稅收和投資收益為政府提供充足財(cái)政支持，無(wú)需賣地
稅收是新加坡政府最主要的收入來(lái)源。新加坡政府并無(wú)中央與地方之分，所有稅收均統(tǒng)一收歸政府。2017財(cái)年，新加坡各項(xiàng)稅收合計(jì)高達(dá)655.1億新元，占政府全年總收入的62%，占政府財(cái)政預(yù)算收入的70.5%，且近年來(lái)一直占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。
投資收益是政府的又一重要收入來(lái)源。新加坡政府先后成立了金融管理局（MAS）、新加坡政府投資公司（GIC）和淡馬錫投資公司（Temasek）分管政府儲(chǔ)備金。MAS相當(dāng)于新加坡的央行，主要負(fù)責(zé)維持幣值穩(wěn)定、控制通脹及管理國(guó)家外匯儲(chǔ)備；GIC則是以一種穩(wěn)健的方式投資和管理新加坡的國(guó)家儲(chǔ)備金；1974年成立的Temasek風(fēng)格更為激進(jìn)，代表新加坡財(cái)政部投資了新加坡電信、新加坡航空、星展銀行等大型企業(yè)，并在國(guó)外市場(chǎng)進(jìn)行投資和并購(gòu)，賺取高回報(bào)率收益。截至2017年3月，MAS、Temasek、GIC分別管理著3630億、2750億及1000億國(guó)家儲(chǔ)備金，2017年實(shí)現(xiàn)投資收益176.7億新元，占政府全年總收入的16.7%，占政府財(cái)政預(yù)算的19.0%。
因此，新加坡政府僅靠稅收和投資收益兩項(xiàng)收入即可獲得近90%財(cái)政預(yù)算收入，無(wú)賣地動(dòng)力。
②支出端：“節(jié)約型”政府，財(cái)政支出壓力較小
新加坡采取的是自助型社會(huì)保障制度，社會(huì)福利支出較少。李光耀在建國(guó)之初就明確“不搞平均主義的福利制度”。政府鼓勵(lì)國(guó)民自力更生，不搞價(jià)格補(bǔ)貼、公費(fèi)醫(yī)療及免費(fèi)高等教育等政策，新加坡的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等社會(huì)保障均建立在個(gè)人儲(chǔ)蓄基礎(chǔ)之上，從強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的中央公積金中提取支付。因此，新加坡在社會(huì)福利上的支出較少，2017年社會(huì)福利支出僅占GDP的7.9%，財(cái)政整體支出占GDP的17.2%，均遠(yuǎn)低于世界上絕大多數(shù)國(guó)家。
2.2 住房金融：中央公積金為主、商貸為輔
新加坡“居者有其屋”計(jì)劃的成功實(shí)施有兩大關(guān)鍵要素：一是土地，二是資金。以中央公積金為核心的住房金融體系在資金來(lái)源上保障了組屋的建設(shè)以及居民的購(gòu)買力。李光耀曾在回憶錄中明確表態(tài)：“公積金和居者有其屋計(jì)劃確保了政治穩(wěn)定，使新加坡持續(xù)不斷地發(fā)展了30多年，如果沒(méi)有公積金制度，新加坡將有40萬(wàn)人不會(huì)成為屋主，我們也不可能以同樣的途徑興建一個(gè)現(xiàn)代的新加坡”。
2.2.1 中央公積金：強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、高存低貸、固定利率
中央公積金制度建立于1955年，初期服務(wù)于養(yǎng)老，1968年開(kāi)始用于住房。1955年，英殖民政府為逃避對(duì)新加坡本地公務(wù)員的養(yǎng)老責(zé)任，建立起強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度，并成立中央公積金局負(fù)責(zé)管理。1968年后，“居者有其屋”計(jì)劃實(shí)施，公積金開(kāi)始用于購(gòu)買組屋，1981年拓展至私宅。目前中央公積金制度已成為全面覆蓋養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、家庭保護(hù)、子女教育等的綜合性社會(huì)保障制度。
（1） 征收機(jī)制：強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、廣泛覆蓋
新加坡實(shí)行的是一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度。一是立法強(qiáng)制繳納：《中央公積金法》明確規(guī)定，新加坡所有公民和永久居民，不論是雇員還是雇主，都必須按月強(qiáng)制繳納公積金，任何人不得拒絕或延遲繳納，否則需如數(shù)補(bǔ)繳且加罰利息。除購(gòu)房及部分投資外，公積金存款只有在雇員退休后才可動(dòng)用，會(huì)員無(wú)權(quán)決定公積金存款長(zhǎng)短。二是繳存比極高，峰值高達(dá)50%（雇員、雇主各25%），目前穩(wěn)定在37%（雇員20%、雇主17%），遠(yuǎn)高于中國(guó)香港（10%）、中國(guó)內(nèi)地（24%）等同樣推行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度的國(guó)家。
覆蓋面極廣，是自助型社會(huì)保障體系的重要組成。一是覆蓋人群廣，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的要求使得中央公積金覆蓋率從1965年的22.1%增至2017年的95.3%，總會(huì)員數(shù)也從41.8萬(wàn)增至378萬(wàn)；二是保障項(xiàng)目全，分設(shè)四大賬戶、?？顚Ｓ?，廣泛覆蓋退休、醫(yī)療、住房、家庭保護(hù)及資產(chǎn)增值等多個(gè)領(lǐng)域，截至2017年底，新加坡中央公積金賬戶合計(jì)余額3595.1億新元，占當(dāng)年GDP的80.4%，其中普通賬戶占比35%，特殊、醫(yī)療及退休賬戶分別為25.7%、24.9%和14.4%。
2） 運(yùn)行機(jī)制：封閉式管理，存貸分離、高存低貸
中央公積金推行封閉式管理，保證專款專用。《中央公積金法》嚴(yán)格限制公積金的提取和投資：一是實(shí)施最低存款額規(guī)定，會(huì)員動(dòng)用普通賬戶和特別賬戶進(jìn)行資本投資時(shí)，須確保賬戶規(guī)定限額（普通賬戶不低于2萬(wàn)新元；特殊賬戶不低于4萬(wàn)新元）；二是會(huì)員運(yùn)用公積金賬戶投資所得須返回個(gè)人賬戶；三是會(huì)員退休提取時(shí)，普通賬戶和保健賬戶須保證規(guī)定金額，用于轉(zhuǎn)入養(yǎng)老賬戶。此外，由于公積金分存在四大賬戶，每個(gè)賬戶使用范圍僅限于相應(yīng)領(lǐng)域，保證?？顚Ｓ谩?br />
公積金管理強(qiáng)調(diào)存貸分離、高存低貸。中央公積金局負(fù)責(zé)公積金的繳納、支付、管理和保值工作，但不直接發(fā)放公積金貸款，而是通過(guò)購(gòu)買政府債券交由新加坡政府投資公司，再由其將積累的公積金投資于國(guó)內(nèi)組屋及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，HDB獲得資金后發(fā)放低息貸款。公積金存款利率較高，普通賬戶2.5%，特殊、醫(yī)療和退休賬戶均為4%，高于同期五年期國(guó)債收益率（2.19%）和商業(yè)銀行定期存款（1.2%）。此外，公積金總額中的前6萬(wàn)新元及55歲以上會(huì)員的前3萬(wàn)新元還可額外再獲得1%的利率。而貸款利率較低，一般在住房公積金存款利率的基礎(chǔ)上上浮0.1%，1993年來(lái)一直穩(wěn)定在2.6%，主要在于中央公積金局運(yùn)營(yíng)成本并不依賴存貸利率差。
以上就是小編為大家?guī)?lái)的新加坡是如何實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的？的全部?jī)?nèi)容，更多精彩請(qǐng)繼續(xù)關(guān)注。（文章共7250字）